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信息專欄

Information 

 

 

重大項目社會穩定性風險評估機制的構建

作者:
來源:
2018/12/22
【摘要】:
重大項目社會穩定性風險評估機制的構建

 

  摘要:[目的/意義]現階段重大項目社會穩定性風險評估的研究大多針對風險評價指標及風險評級,集中于研究風險評價過程,對過程實施保障措施的研究較少。本文旨在構建完善的重大項目社會穩定性風險評價機制。[方法/過程]首先分析出重大項目社會穩定性風險評估機制的五個構成要素,闡述它們在整個評價機制中的作用;然后對各個構成要素的具體內容進行分析,確定具體實施措施,構建重大項目社會穩定性風險評估的主體框架;最后提出現有研究中有待改進及值得深入研究之處。[結果/結論]提出重大項目社會穩定性風險評估機制由評估主體、評估對象、評估指標、評估方法、監督體系五部分構成;在具體分析評估工作“由誰做,對誰做,做什么,怎么做,如何執行”等問題的基礎上,構建了更為完善的穩評機制。

  關鍵詞:工程項目;重大項目;社會穩定性風險;風險評估;評估機制

  重大項目是重大事項的重要元素。近年來,構建重大事項社會穩定性風險評估機制這一話題引發熱議。2011 年,“十二五”規劃綱要強調要制定重大工程項目及重大決策社會穩定性風險評估機制;2013年,十八屆三中全會決議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,強調完善重大決策社會穩定性風險評估機制;2015年,在十二屆全國人大三次會議上,李克強總理強調落實重大決策社會穩定風險評估機制。相關部門也頒布了一系列指導措施,比如《關于建立健全重大決策社會穩定分析評估機制的指導意見(試行)》(中辦發〔2012〕2 號)、《國家發改委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》(發改投資〔2012〕2492 號)等。所以對重大項目的社會穩定性風險評估機制進行研究意義重大。

  目前,重大項目社會穩定性風險評估機制的研究大多集中于評估主體、評估指標體系、評估方法等內容,研究內容相對零散化。因此,本文擬從重大項目社會穩定性風險評估機制的內涵出發,探討并確定評估機制的框架,構建一個較為完整的風險評估機制。

  1 重大項目社會穩定性風險評估機制的內涵

  重大項目社會穩定性風險是指在重大項目建設過程中可能對社會穩定形成威脅的因素。國際反貧窮工程師協會的研究表明:要消除工程建設過程中可能引起民眾沖突的主要社會風險因素,需在項目前期策劃中就進行有效的風險評估。參考GBT27921-2011風險管理風險評估技術文件,可以知道風險評估是由風險識別、風險分析和風險評價構成的一個過程,包含于風險管理的流程中。本文以風險評估的三個流程為出發點,對其具體內容進行分析,并明確相關工作由誰做、做什么、怎么做等具體問題,從而構建起風險評估的實施指導體系。本文認為重大項目社會穩定性風險評估機制應該包括以下三部分內容:構成要素、各構成要素的具體內容以及各要素之間的關聯。具體分析如圖 1 所示。

 

 

  2 重大項目社會穩定性風險評估機制的構成要素

  由圖1可以看出,本文提出的重大項目社會穩定性風險評估機制由風險評估主體、評估對象、評估指標體系、評估方法和評估監督體系五部分構成。其中,評估主體和評估對象作為評估的發起者和接受者,構成評估過程的主體結構;評估指標和方法是評估的工具,在評估過程中起輔助作用;監督體系有助于構建一個公平、公正、合理的環境,起到一定的保障作用。同時,評估主體、評估對象、評估指標和評估方法在整個機制中呈現出一種閉合循環狀態。評估過程由評估主體主導。評估主體根據評估要求對評估對象展開風險評估和剖析,設計評估指標,最后依據指標性質確定評估方法,同時分析指標得出結論。具體過程如圖2所示。

 

 

  3 重大項目社會穩定性風險評估機制的構建

  3.1 評估主體

  評估主體與整個風險評估過程的節奏和成效有密切關系,所以評估主體的確定至關重要。對此,相關部門頒布了一系列文件,例如,《國家發展改革委關于印發國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法的通知》(2012)規定由項目建設地人民政府或相關部門確定評估主體;《四川省社會穩定風險評估辦法》(2016)指出:評估主體是負責穩評的單位,包括地方各級人民政府及其職能部門或者法律、法規授權的組織。同時,學者們也展開了相關研究。汪大海等指出,重大事項社會穩定性風險評估主體要具備承擔權責的能力,評估主體包括組織領導主體、責任主體、監督主體和民主參與主體四部分。徐亞文等認為政府官員不應作為穩評主體的主導力量,而應該選取人大代表等為主導者。南開大學周恩來政府管理學院課題組分析了47個關于社會穩定性評估的政府文件,發現穩評主體由政府部門主導的占95.7%,明確提出由第三方評估機構作為穩評主體的僅占6.4%。張玉磊認為:多元主體評估模式可以增強評估的公平、公正和權威性,擁有相關知識和信息的主體是穩評主體的首選;除此之外,穩評主體還可從利益相關者和第三方機構中考慮,以形成多元化的穩評主體。

  綜上,我們可以看出:重大項目社會穩定性風險評估主體的選取大多參照“誰決策,誰評估,誰負責”原則,政府部門占主導地位,主體較單一;有學者認為政府部門作為評估主導力量存在不足之處,并在此基礎上提出多元主體評估模式。為此,針對政府部門主導評估存在信息把握不足、監督力度不夠以及技術性不強等特點,本文構建由信息主體、監督主體、技術主體三部分組成的多主體評估模式,如圖3所示。

 

 

  由圖 3 可以看出,重大項目責任人發出評估委托后由專業穩評機構和專家組成技術主體對整個評估過程進行指導。專業穩評機構有豐富的實踐經驗,專家擁有一定的理論實力,通過理論與實踐的結合,可以為評估過程提供更為全面的指導。政府職能部門和利益相關者組成信息主體,政府部門把握項目所在地的經濟、城市規劃等信息,利益相關者把握各自的訴求信息,兩者結合可以為評估過程提供更為完整的分析數據。政府監督部門、維穩辦、大眾媒體等組成監督主體,政府監督部門和維穩辦組成內部監督體系,大眾媒體等組成外部監督體系,雙管齊下,為評估提供一個更為公平公正的環境。

  3.2 評估對象

  重大項目社會穩定性風險評估對象包括重大項目及其社會穩定性風險兩部分。

  3.2.1 重大項目

  對于重大項目,目前并沒有統一的定義。“遂寧模式”認為重大事項包括事關廣大人民群眾切身利益或利益調整的重大決策和重大改革、涉及較多群眾切身利益并被國家、省、市區縣擬定為重點工程的重大項目等內容;《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見(試行)》指出,重大決策是指直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發社會穩定問題的事項,包括重大工程項目、重大政策以及其他對社會穩定有較大影響的重大決策。本文認為重大項目就是指規模較大的,涉及范圍較廣的,關系民眾切身利益的,容易引起社會矛盾的,被國家、省、市區縣擬定為重點工程的項目。

  3.2.2 重大項目社會穩定性風險

  重大項目社會穩定性風險的內容,目前有兩種理解:第一種理解認為其內容包括擬建項目的合法性、合理性、可行性和可控性四部分;第二種理解在第一種理解的基礎上增加了安全性。指標含義如表1所示。


 

  通過對各項指標內涵的理解和分析,可以發現安全性評估和可控性評估在內容上有一定的相似性。本文認為合法性和安全性評估是針對項目建設這一行為的評價,而合理性、可行性和可控性評估是針對項目建設過程的評價,評價的著眼點是不一樣的,符合互斥性原則;同時,對于項目建設這一行為的評價,合法性評估只是對事實的論證,而安全性評估可以參考既往案例,安全性評估可以彌補合法性評估的不足。綜上,本文認為,重大項目社會穩定性風險應該包括合法性、合理性、可行性、可控性、安全性五部分。

  3.3 評估指標

  設計評估指標實質上就是對重大項目社會穩定性風險展開深入分析、總結和具體化的過程。所以,本文基于3.2.2的分析結果,構建以合法性、安全性、合理性、可行性、可控性為一級指標的評估指標體系,如表2所示。

  

 

  3.4 評估指標

  風險評估方法是指對風險評估數據展開技術分析的工具。風險評估方法有定量分析法、定性分析法、綜合分析法三種,如表3所示。

  

  基于前文構建的重大項目社會穩定性風險評估指標體系,本文認為重大項目社會穩定性評估的實施應該分為兩個步驟。第一步,擬建項目合法性、安全性評估;第二步,擬建項目合理性、可行性、可控性評估。第一步是第二步的前提。

 

 

  由圖4可以看出:第一階段合法性和安全性評估是針對重大項目建設這一特別事件而言的,評估的標準是現行的法律法規和安全性常識。不合法或不安全即否定,合法并安全則通過。這一階段的評估屬于風險評估過程中的“剛性需求”,評估標準不因項目不同或建設地點不同而發生改變,并且結果是唯一的。本文認為這里應該采取一票否決制,由相關法律專家和政府相關部門參照相關規定對項目的合法性和安全性進行評價,根據統計結果直接作出評估。第二階段合理性、可行性和可控性評估則是針對項目實施過程。此階段的評估屬于風險評估過程中的“彈性需求”,不同項目、不同地區、群眾關注重點、地區發展規劃、地區環境承載能力等因素都直接影響評估的結果,所以針對不同的項目應該有不同的評估標準。此外,第二階段的評估指標多屬于定性指標,數據處理難度較高,而且目前重大項目社會穩定性風險評估的數據庫、專家庫、網絡平臺等數據窗口建設并不完善,有的時候無法直接獲得相關數據,因此大多數指標數據的獲取還是依賴專家或利益相關者的經驗。基于此,本文認為此階段應該采取模糊綜合評價法,即以前文確定的風險評估指標為基礎確定因素集,通過層次分析法確定指標權重,然后運用模糊綜合評價法展開評價分析。

  3.5 評估監督機制

  對于重大項目社會穩定性風險評估,如何確保評估工作的有效實施至關重要。然而,現有的社會穩定性評估監督體系并不完善。現有規范的內容大多集中于風險評估主體、風險評估責任等,對于監督工作的具體實施并未作詳細規定,實際操作起來比較困難。綜上,本文以社會穩定性風險評估主體和內容為基礎,分析各參與單位的權利和義務,提出風險評估監督體系應由政府監督體系和社會監督體系兩部分構成,如圖5所示。

 

 

  第一,政府監督包括法律監督和部門監督。法律監督可以依據法律對評估工作的大體框架予以落實,比如評估主體、評估內容、評估步驟等,使整個評估流程更規范,保證評估工作更好更快地開展。部門監督是對法律監督的執行和補充:一方面,根據法律的具體規定,職能部門需要嚴格監督風險評估進程是否都按照法律規定開展;另一方面,對于法律沒有詳細規定的內容,職能部門應該做好相應的補充,根據部門職責、地區差異等,提出更具針對性、更為詳細的行政規章等。

  第二,社會監督主要通過公眾媒體監督這一路徑實施。考慮到重大項目社會穩定性風險的影響,本文認為評估工作的整個過程和結果都應該接受利益相關者和廣大媒體的監督。楊芳勇將社會燃燒理論應用于穩評研究,指出社會穩定性風險是“燃燒物質”,公眾的利益訴求、溝通以及輿論的風向是“助燃劑”,因此公眾媒體的監督一定程度上可以在源頭上預防穩定性風險的發生和擴大,同時可以使整個風險評估過程信息化、透明化,從而提高公信力,讓評估工作的開展更為順利。

  第三,評估監督機制的實施需要一定的條件。一方面,部門監督機制的實施需要完善的法律以及權責一致的職能體系作支撐;另一方面,社會監督機制的實施需要一套操作性強的信息交流機制,以滿足項目相關方披露風險評估信息、公眾媒體反饋意見的需求。

  綜上,本文提出的重大項目社會穩定性風險評估機制由五部分組成,如圖6所示。

 

 

  4 結論與展望

  綜上,本文認為重大項目社會穩定性風險評估機制由評估主體、評估對象、評估指標、評估方法、監督體系五部分構成。在具體分析評估工作“由誰做,對誰做,做什么,怎么做,如何執行”等問題的基礎上,本文構建了更為完善的穩評機制。

  筆者在研究過程中發現,現階段有關重大項目社會穩定性風險評估機制的研究還存在一些不足和值得深入研究之處。

  (1)定量評估方法應用較少。現階段學者們傾向于使用綜合分析法,采取專家打分法對指標進行賦值。這種方法主觀性太強,結論的實踐性因為沒有實際數據的支撐而大打折扣。就目前而言,應用定量評估方法還存在很多的問題,比如大量的數據沒辦法直接獲取。雖然有重大項目數據庫,但是數據庫統計的數據并不完整,只有前期的數據,沒有后期跟蹤反饋數據。沒有足夠的基礎數據為后續研究提供支撐,這是定量評估方法難以實施的最主要原因。因此,以后的研究可以從數據庫的完善入手。

  (2)研究呈現被動性。現有研究主要遵循“發現問題-分析問題-解決問題”的路徑展開。群體事件引發學者對重大項目社會穩定性風險的思考,同時展開穩評研究;穩評進展受阻,形式主義、評而不用等現象發生時,學者們才開始思考如何保證穩評的順利實施和重大項目社會穩定性風險評估機制的構建。為改變研究的被動性,今后的研究應更多地遵循“提出問題-分析問題-解決問題”路徑。基于重大項目涉及民眾利益廣的性質,項目提出時就應同時考慮社會穩定性風險評估;提出風險評估的同時就應該考慮到它的順利實施,構建風險評估機制;形成風險評估機制的同時也應該考慮其實施所需要的條件。所以,以后的研究可以從評估機制實施條件入手,比如法律條件、技術條件等等,為評估機制實施提供一個更好的環境。

 

 

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